Op 18 december 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat interne saldering bij besluiten over projecten waarbij sprake is althans kan zijn van stikstofeffecten niet zomaar meer is toegestaan. Op 14 januari jl. heeft dit een vervolg gekregen voor ruimtelijke besluiten. Vooralsnog lijkt de voorzichtige conclusie echter dat er nog voldoende ruimte is om bij bestemmingsplannen intern te kunnen salderen.

Kort gezegd was het tot 18 december 2024 toegestaan – en gebruikelijk – om bij vergunningen waarbij stikstof vrijkomt met effecten voor Natura 2000-gebieden intern te salderen, dat wil zeggen intern te ‘verrekenen’. Een uitbreiding van het aantal dieren kon bijvoorbeeld gepaard gaat met een vermindering van de emissies door een emissiearm stalsysteem. Op 18 december 2024 heeft de Raad van State onder meer geoordeeld dat dit niet meer kan zonder zogenaamde additionaliteitstoets: intern salderen mag alleen als (mitigerende) maatregel worden ingezet als de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. In het voorbeeld dat ik hiervoor gaf moet men dan eerst kijken of het niet nodig is om de bewuste veehouderij geheel of gedeeltelijk te beëindigen door intrekking van de vergunning om de milieudoelstelingen te halen, voordat een nieuwe vergunning verleend kan worden, óók als die nieuwe vergunning leidt tot een afname van de stikstofuitstoot.

Deze uitspraak ging over een natuurvergunning (sinds 1 januari 2024 een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit geheten). De vraag was of dit ook zou gaan gelden voor plannen. In de uitspraak van 14 januari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:193) heeft de Raad van State bevestigd dat dat inderdaad het geval ook: ook bij bestemmingsplan mag niet zomaar meer intern gesaldeerd worden.

Een praktisch probleem is echter dat de gemeenteraad het bevoegd gezag is bij bestemmingsplannen, terwijl het doorgaans het College van Gedeputeerde Staten is dat bevoegd is in het kader van regelgeving rond Natura 2000-gebieden (vergunningen, beheersplannen etc.). De vraag is hoe ver de gemeenteraad moet gaan in het kader van zijn onderzoeksplicht tot die additionaliteit: moet zij de provincie afzonderlijk om advies vragen op basis van alle beleidsdocumenten, moet zij alles wat de provincie heeft geschreven (ook interne memo’s, ambtelijke documenten e.d.) in haar beoordeling meennemen of kan zij er zich veel gemakkelijker van af maken? Gelukkig kiest de Raad van State hier voor een praktisch – en juridisch gezien – zuivere en correcte aanpak:

“Het verschil aan instrumenten en mogelijkheden om invloed te hebben op de keuze van de maatregelen die worden ingezet ten behoeve van de staat van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden, betekent dat de raad aan zijn motiveringsverplichting kan voldoen door zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel.”

Het volstaat dus als de gemeente zich beperkt tot openbaar raadpleegbare gegevens. Vervolgens is het pas ‘foute boel’ als daarin staat dat een bepaalde vergunning zou moeten worden ingetrokken, zo volgt uit rechtsoverweging 25 van de bewuste uitspraak:

25. “Gelet op wat de raad uiteengezet heeft over de natuurwaarden en mogelijke maatregelen voor de knelpunten in het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen, ziet de Afdeling in wat de stichting in beroep aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in de geraadpleegde gegevens aanwijzingen had moeten zien dat de ingezette maatregel – de beëindiging van de gerberakwekerij – door het bevoegd gezag voor de Wnb nodig wordt geacht als instandhoudings- of passende maatregel. Hiermee heeft de raad voldaan aan de vergewisplicht en daarmee aan zijn motiveringsverplichting dat beëindiging van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel.“

Uiteraard zal uit rechtspraak over de toepassing van deze vergewisplicht in de toekomst meer duidelijk moeten gaan worden over de concrete invulling, maar het lijkt er op aangenomen mag worden dat indien uit openbare stukken niet blijkt dat een concrete vergunning voor een veehouderij moet worden ingetrokken, er dús intern mee gesaldeerd mag worden. Voor zover mij bekend is zijn er nog geen of nauwelijks provinciale beleidsdocumenten die concreet aangeven dat bepaalde veehouderijen moeten staken. Mogelijk is daar over twijfel, en zullen milieuverenigingen zeggen dat het wél nodig is, maar zolang dat niet in die openbare stukken staat mag er dus mee gesaldeerd worden. Dat geeft in ieder geval wat lucht voor de praktijk.

Neem dan gerust contact op met Joost de Rooij. Hij is bereikbaar via [email protected] of op 013 542 0400.