Een frustratie die geregeld geuit wordt door cliënten in mijn praktijk is dat handhaving niet of niet tijdig reageert. Het gaat dan met name om mogelijke overtredingen die niet statisch zijn (zoals het bouwen van een gebouw waar dat niet mag), maar waarbij er sprake is van een frequente situatie die zich herhaalt.

Het gebeurt geregeld dat mogelijke overtredingen (met name) door buren worden waargenomen en niet door de handhavende instantie (zoals een gemeente). De wetgever gaat er dan vanuit dat als een burger een overtreding waarneemt, deze via de daartoe bestaande kanalen wordt gemeld bij de afdeling handhaving van de bevoegde organisatie (veelal gemeenten). De gedachte is dat er dan adequaat op een melding wordt gereageerd. In de praktijk is het echter zo dat een handhavingsinstantie een beperkt aantal toezichthouders heeft die in de regel ook alleen binnen kantoortijden beschikbaar zijn. Bovendien zijn toezichthouders niet à la minute op locatie en heeft de ene melding een hogere prioriteit dan de andere. Het gevolg is dat toezichthouders niet of te laat komen en als er iets wordt geconstateerd er vaak herhaaldelijke constateringen nodig zijn voordat er wat gebeurd.

Het gevolg is veel frustratie bij burgers en bedrijven, waarbij het gevoel heerst dat het melden van overtredingen (met al dan niet een verzoek tot handhaving) geen zin heeft. Burgers en bedrijven gaan daarom ook zelf overtredingen vastleggen (foto’s of filmopnamen) en dat overleggen bij de toezichthouder. Hier wordt door de toezichthouder niet altijd positief op gereageerd en de vraag is dus in hoeverre het zinvol is om zelf overtredingen op foto of film vast te leggen. Ik ga hierbij niet in op in hoeverre dit gelet op de privacyregels mag. Daar heeft mijn collega Joep van Dooren reeds een goed artikel over geschreven. In dit artikel ga ik alleen in op de vraag of het zin heeft om zelf overtredingen vast te leggen en of een handhavingsinstantie daar rekening mee moet houden.

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) heeft op 13 augustus 2025 verduidelijkt hoe er met bewijs voor overtredingen wat door burgers en bedrijven is gemaakt omgegaan moet worden. Zij geeft daarbij puntsgewijs het onderstaande toetsingskader:

• Aan een handhavingsbesluit moet een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen.
• De vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die tot de conclusie leiden dat er sprake is van een overtreding moeten worden gedaan door een deskundig medewerker van de bestuurlijke organisatie of iemand die in opdracht of voor rekening van de bestuurlijke organisatie optreedt.
• De relevante feiten en omstandigheden moeten duidelijk zijn vastgesteld (schriftelijke rapportage, foto’s etc.).
• Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Dit dient inzichtelijk te worden beschreven.
• Het is niet zo dat alle relevante feiten en omstandigheden door de toezichthouders zelf dienen te worden waargenomen. Deze kunnen ook door de toezichthouders worden afgeleid uit door hen aangetroffen stukken.

In de zaak in kwestie was er op basis van alleen foto’s van de buurman handhavend opgetreden tegen een illegaal bedrijf in een woning. De Afdeling overweegt gelet op het bovenstaande toetsingskader dat dit niet mag. De waarneming of vaststelling van het bevoegd gezag kon niet enkel op basis van foto’s worden toegewezen. Wel merk ik daarbij op dat uit de uitspraak valt te lezen dat de foto’s niet ondubbelzinnig maakten dat er sprake is van een overtreding en dat de handhavende instantie op basis van de foto’s had gecontroleerd en te weinig had aangetroffen voor een overtreding.

De twist is echter dat nadat de overtreder in bezwaar is gegaan tegen het handhavingsbesluit, de buurman foto’s is blijven maken van overtredingen na de controles. Daarover overweegt de Afdeling:

“In dit geval heeft [appellant] echter ook na de hangende bezwaar uitgevoerde controles foto’s gemaakt en aan het college toegezonden. Hoewel deze foto’s, zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld, niet ondubbelzinnig aantonen dat sprake is van een overtreding, wekken zij, mede in het licht van de verklaring van een andere omwonende, op zijn minst de indruk dat werknemers van het bedrijf van [partij A] frequent, meerdere keren per week en soms per dag, op de [locatie 1] langskwamen. Ook blijkt uit die foto’s dat er geregeld meerdere bedrijfsvoertuigen op straat tegenover de woning stonden geparkeerd. Deze indruk wordt ondersteund door de verklaring van [partij A], in eerste aanleg en op de zitting bij de Afdeling, dat werknemers geregeld overdag bij hem langskomen en dat in het verleden één van de werknemers dagelijks een bedrijfsbus kwam halen en weer terugbrengen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarom niet kunnen volstaan met verwijzing naar de uitgevoerde controles, nu ook deze naar hun aard een momentopname betreffen, en had het college in de door [appellant] overgelegde foto’s en verklaring aanleiding moeten zien voor nader onderzoek naar de aard en frequentie van de komst naar en aanwezigheid van de werknemers van [partij A] bij (het kantoor in) de woning.”

Het heeft dus wel degelijk zin om als burger of bedrijf zelf (vermeende) overtredingen vast te leggen en dit te delen met het bevoegd gezag. Het is wel van belang dat een burger of bedrijf daarbij niet de verwachting heeft dat de handhavingsinstantie enkel op basis daarvan handhavend kan gaan optreden. De toezichthouder moet immers zelf de overtreding constateren waarbij afhankelijk van de overtreding meer nodig is dan enkel foto’s etc. van burgers of bedrijven. Het is wel bruikbaar bewijs en kan, zeker als de overheid het vervolgens laat afweten, de handhavingsinstantie verplichten om wel deugdelijk te controleren en alsnog handhavend op te treden. De handhavingsinstantie moet er dus ook wat mee doen en kan het niet ongelezen of ongeopend terzijde schuiven.